紫陽縣人大常委會調研組

關于我縣近三年來財政專項資金使用

和管理情況的調研報告

——2017年5月8日在紫陽縣十八屆人民代表大會

常務委員會第四次會議上

縣人大常委會財經工委主任  陳正偉

主任、各位副主任、各位委員：

按照2017年縣人大常委會工作安排，由縣人大常委會賈學勇副主任帶隊，縣人大財政經濟委員會、縣人大常委會財政經濟工作委員會和部分人大常委會委員參加，抽調發改、財政、審計等部門人員組成調研組, 自3月開始至4月下旬，深入到財政、發改、審計、扶貧、水利、國土、縣搬遷辦、交通、住建、環保、教體、招投標中心等縣級部門和部分鎮，對近三年財政專項資金的管理使用情況進行了座談了解，查看了部分項目現場，收集各方面的意見，剖析專項資金管理使用各環節存在的問題，探討改進工作的措施和建議。本次調研確定的財政專項資金管理使用年度為2014-2016年，調研范圍主要涉及產業發展、扶貧、移民搬遷、交通、水利、環保、住房保障、社會事業和民生等專項資金，重點調研近年來滯留的財政專項資金。政府舉債的建設項目資金沒有納入本次調研范圍。現將調研情況報告如下：

一、基本情況

2014-2016年全縣財政專項資金共到位333925.31萬元，其中，2014年到位97939.13萬元，2015年到位127038.96萬元，2016年到位108947.22萬元；三年累計使用228254.9萬元，滯留資金105670.4萬元。

（一）財政專項資金到位總體情況近三年對比

全縣實際到位專項資金分年度對比為：2015年比2014年同比增加29099.83萬元，2016年比2015年同比減少18091.47萬元，呈減少趨勢。主要原因是：一是中省調整財政轉移支付結構，一般轉移收入增加，專項轉移支付收入略有減少；二是避災、生態搬遷從2016年起省級財政補助改為貸款(2016年11000.00萬元)；三是少數部門向上爭取資金的力度有所減弱。

（二）2014—2016年財政專項資金撥款支出及滯留情況

2014至2016年，縣財政累計撥付286137.17萬元，部門實際支出228254.9萬元，累計資金滯留105670.4萬元，其中：財政滯留47788.14萬元，部門滯留57882.26萬元。

1、分年度情況為：2014年資金滯留10948.84萬元， 2015年資金滯留36761.07萬元，2016年資金滯留57960.49萬元。

2、按用途分類情況

    （1）產業發展類項目到位資金27915.54萬元，財政撥付19360.36萬元，部門實際支出17932.77萬元，滯留9982.78萬元，其中財政滯留8555.18萬元，部門滯留1427.59萬元。

（2）扶貧開發、移民搬遷類項目到位資金93161.8萬元，財政撥付92561.8萬元，部門實際支出57222.7萬元，滯留35939.1萬元，其中財政滯留600萬元，部門滯留35339.1萬元。

（3）水土保持、環境保護類項目到位資金38623.81萬元，財政撥付31280.01萬元，部門實際支出28439.98萬元，滯留10183.83萬元，其中財政滯留7343.80萬元，部門滯留2840.03萬元。

（4）基礎設施、住房保障類項目到位資金73050.53萬元，財政撥付66724.86萬元，部門實際支出53208萬元，滯留19842.53萬元，其中財政滯留6225.67萬元，部門滯留13616.86萬元。

（5）教育、衛生、文化旅游類項目到位資金54875.92萬元，財政撥付45205.01萬元，部門實際支出42672.23萬元，滯留12203.69萬元，其中財政滯留9670.91萬元，部門滯留2532.78萬元。

（6）民生保障類項目到位資金46297.7 萬元，財政撥付31005.13萬元，部門實際支出28779.22萬元，滯留17518.48萬元，其中財政滯留15292.57萬元，部門滯留2225.91 萬元。

三年來，縣政府及有關部門搶抓機遇，準確把握國家投資方向，積極爭取專項資金，一大批項目建設為推進我縣脫貧攻堅、縣域經濟和社會事業發展起到了重要的支撐作用，取得了明顯成效。一是大量專項資金的投入，有效拉動了我縣經濟發展，經濟總量不斷增長；二是交通、水利、電力等基礎設施得到很大改善，城鎮化進程不斷推進，我縣的城鄉面貌發生了巨大變化；三是大力培育優勢產業，努力優化產業結構，特色產業不斷壯大；四是教育、衛生、文化等各項社會事業得到了較快發展，民生保障扎實有效；五是生態建設持續加強，社會治安和諧穩定，人民群眾生活水平得到進一步改善。在取得這些成績的同時，我縣在資金爭取與項目實施過程中也存在一些問題，影響了項目建設成效和資金作用發揮，需要引起高度重視，著力加以解決。

    二、財政專項資金管理使用存在的問題

   （一）部分項目沒有按照批準的計劃實施。一是部分項目不按照下達的項目方案實施，改變項目資金用途，或者變更工程量，無法通過驗收，難以達到項目實施的預期目標。二是少數資金沒有做到�？顚Ｓ�、一些項目沒有專賬核算，財務管理不規范。三是部分項目的調整統籌和溝通不夠，一部分成了審計要求整改的問題。例如：環保整治項目有些應在農村實施，目前基本安排在了城鎮，而可以由住建部門申報的城鎮基礎設施建設項目和污水管網項目資金卻滯留未用或申報項目很少。

   （二）財政專項資金管理約束機制不科學、不完善。一是財政專項資金管理制度不健全，部分項目的立項和審批缺乏科學的評價依據和可行性分析，有盲目性和隨意性現象；二是項目建設與資金撥付脫節。由于項目的立項、審批和建設管理在項目主管部門，資金撥付在財政部門，部門之間缺乏一套可操作的協調、溝通體制，有的項目還沒批復，資金卻已到位，有的項目已經開工，但資金遲遲不能到位，客觀上形成了專項資金閑置和緊缺并存的現象。三是項目資金撥付不規范，有的項目主管部門不能嚴格按照國家有關項目資金管理使用辦法和進度支付項目資金，超付工程款、拖欠工程款的現象仍然存在。四是少數部門注重了項目資金爭取，但項目落地滯后。

（三）專項資金滯留數額大、時間長，沒有充分發揮使用效益。截至2016年底，滯留財政專項資金105670.4萬元，尤其是扶貧搬遷、道路建設、水土環保等方面滯留資金量很大。一部分項目長期沒實施，一部分項目實施后不能通過驗收，不能及時審計結算，形成資金滯留。按照省市財政專項資金管理政策要求，兩年以上未使用的項目資金上級將收回統籌安排，一旦嚴格執行，對我縣發展將會造成較大損失。

三、財政專項資金管理使用問題形成的主要原因

(一)資金管理方面的原因

1、正常的資金滯留。一是部分政策性項目資金在使用過程中自然形成的節余，可轉作下年度繼續使用；二是部分項目資金在當年第三季度以后下達，實施在第二年，資金當年無法使用；三是工程項目實施后要預留5%-10%作為質量保證金，竣工一至兩年后無質量問題才予以支付。這三種情況形成正常結余。

2、整合不到位。2014年以后對兩年未實施的項目進行了部分整合，但沒有完全整合到位，形成一部分資金滯留。

3、部分項目要求的群眾自籌和市縣財政配套資金不能完全到位,項目實施資金缺口大，導致項目無法實施或不敢實施。如交通、水利、環保項目，按計劃規模實施項目越多，負債將越多，建設單位無力解決資金缺口，項目難以推進，或者項目只能縮減規模實施。

(二)項目管理方面的原因

    1、項目前期工作不到位。

(1)部分項目立項與實際不完全相符。一是全縣還沒有建成規范、完整、系統的項目庫�，F有的項目庫實際只是一個項目清單，沒有支撐項目落地的必備條件。二是一些項目與實際脫節。部分項目立項時未經科學論證和實地調查，等到項目下達后，實際狀況與規劃設計不符，項目難以落地，甚至根本無法實施。三是項目申報各部門之間配合不夠緊密，沒有完全實現信息資源共享，一定程度上影響專項資金的爭取。

    (2)項目招標前工作準備不充分。項目主管部門項目申報后，沒有及時跟進做好項目實施前期準備工作，大多數要等到項目批復下達后，再著手選址、征地、環評、可研、施工設計等工作，準備時間少則需要一個季度、多則上年，項目遲遲無法進入招標程序，從項目申報到項目下達期間沒有做好項目前期準備工作。如：環保項目在項目申報時僅要求上報實施方案，上級資金計劃下達后，才開始做項目設計、評審，項目推進遲緩。項目前期工作準備不充分，既有項目主管部門主動跟進不及時的原因，也有項目前期費用保障不夠的問題。調研中發現，每年財政預算安排的項目前期費用還有一定結余。

(3)項目招標采購中存在的問題沒有完全破解。一是項目主管部門和鄉鎮缺乏項目工作專業人員，招標前期資料準備不規范，遲遲達不到招標前提條件，無法進行招標。二是縣招投標中心的工作力量與目前的項目招標工作量差距較大，引進的第三方招標代理機構今年才開始實施，或多或少對招標效率有所影響。三是項目招投標過程中存在的投標企業掛靠、借用資質、圍標問題較為突出。據了解，我縣在各類工程建設中掛靠、借用資質投標、違規出借資質、轉讓中標工程等問題較為突出，嚴重擾亂了正常的工程建設市場秩序，給工程質量、施工安全帶來極大隱患，同時嚴重影響工程進度。

2、項目實施組織監管不力

(1)部分施工企業施工能力不足。由于一些項目施工方為掛靠企業或無資質人員，或層層轉包工程，施工方的資金實力、機械設備、技術力量薄弱，通過轉包拿到工程后，加大了非工程費用，極易造成工程質量不達標、工程量變更增加、工程進度緩慢等問題。

(2)部分項目責任主體履職不到位。一是一些主管部門和業主對項目實施缺乏主體責任意識，對招標前期工作主動性不夠，依賴招投標中心和第三方機構，沒有很好地監督其它責任主體嚴格履職，影響了項目進度。二是項目建設現場管理不到位，項目建設期間，業主代表、項目經理、工程監理、建造師沒有常駐工地進行現場組織施工和監督，特別是項目經理和監理缺崗、頂崗等現象比較突出，難以保證工程建設質量和建設工期。三是部分項目實施主體在鎮級，項目安排、技術指導、項目驗收決算和付款在部門，導致項目管理權責脫節，或者項目全部由縣級主管部門實施，項目所在鄉鎮不了解情況也不緊密配合；四是施工企業項目合同履約時效差，大部分項目都不能按合同工期履約。有一些項目超過兩年還沒有開工，個別項目開工后拖拖停停長時間無法完工，遇到這類問題主管部門和鄉鎮在協同處理方面往往不到位。如:個別通村道路硬化工程開標施工企業不履行合同責任，項目始終無法正常開工建設。也有一些項目由于汛期暴雨自然災害、環保要求、道路運輸中斷，基礎工程沒有完成等客觀原因導致施工進度緩慢。

(3)征地慢、拆遷難等問題導致項目難以推進。一些項目在選址、征地、拆遷補償過程耗時較長，項目推進困難；部分工程建設因集體土地與國有土地轉換難、林地使用手續辦理難、開工許可前置條件難以滿足無法開工。

    (4)相關部門協同不夠。許多項目實施的各環節要涉及多個部門許可或參與。需要國土、住建、消防、電力、環保、水利、林業、招標采購、質量監管、付款、決算審計等多部門的緊密配合和快速辦理，一個環節停滯，項目就會拖延。如:2014年五郎坪至牛蹄6.3公里四級公路改造項目由于市交通質監部門未出具質量檢測報告、紫陽文體活動中心建設項目消防至今沒有驗收，均無法進入決算審計。

（5）項目變更久拖不決。部分項目實施中，因設計不科學、地勘不準、設計漏項或施工工程量超出設計規模等問題導致項目變更較多，變更審批時間較長，影響工程進度。如:金石村安置點擋護工程由于土方倒運未進入工程預算清單，已停工達3個多月等待批準變更設計。

3、項目竣工決算、審計、資金結算不及時。

一是部分項目已經完工，主管部門和施工企業沒有組織竣工驗收，不及時進行工程竣工和財務決算，項目無法及時提交決算審計，或者報送審計資料基本要素不全，無法開展審計，造成資金滯留或借款長期掛賬。同時，也存在審計力量不足、個別項目不具備專業審計能力的問題，如:大型路橋項目，水下作業項目，需要相應專業人員才能審計。三是市級從2015年收回扶貧搬遷項目審計權限后在2016年底又下放縣級，使我縣扶貧搬遷項目不能按期進入審計，造成資金沉淀，滯留量較大。三是部分項目單位報賬人員更換頻繁、業務水平低，不能及時組織報賬和結算資金。四是結算不及時，不管項目完工與否，項目主管部門、施工企業習慣于年底集中結賬，導致資金在一定時段內滯留。

四、建議與對策

（一）縣政府要繼續高度重視財政專項資金管理使用工作，充分發揮專項資金對縣域經濟社會發展的巨大作用。

針對全縣專項資金管理使用中存在的問題，縣政府要進行清理分析，著力解決項目前期、實施、決算等環節存在的問題。加強項目的策劃、儲備、申報和爭取，加快項目實施，規范項目資金管理，確保項目取得良好績效，發揮財政專項資金最大效益，促進我縣經濟發展和民生不斷改善。

（二）健全專項資金項目管理機制。

1、要建立科學、完整、規范的項目庫。全縣要建立統一的包括立項、編制、可研、論證為一體的項目管理平臺，達到信息、資源共享，避免項目重復申報、部門各自為陣的現象。建議縣政府每年第四季度統籌安排下一年度的項目申報工作。各項目部門要與各鎮緊密配合，充分遵循群眾意愿和發展需求，確立項目、優化投資效益目標、做實做細前期工作。真正做到凡進入項目庫的項目，上級對申報項目計劃一旦下達，就可以立即招標開工。同時，對群眾迫切需要但暫不符合現有申報政策的項目要納入備用項目庫，一旦中省出臺相應投資政策就可立即申報。項目庫要實行動態管理�？h政府應加大項目前期費用的保障力度。

2、項目工作要做到責權匹配。一是縣政府應明確部門與各鎮在項目建設中的各自職責，盡快建立專項資金統一管理、匯總統編、分類實施、績效評價的管理體制，將政府所有財政性專項資金納入統一管理。二是明確規定各類專項資金的審批、管理、使用和監督權限，發揮項目主管部門職能作用。三是按照中省關于統籌整合使用財政涉農資金的政策要求，加大資金整合力度，設立 “整合涉農資金專戶”，統一歸集使用整合資金，確保�？顚Ｓ�。四是出臺相應考核辦法，加強督查，及時推進我縣各類項目全面實施。

3、優化資金撥付流程。縣項目主管單位和各鎮政府要選用專業的項目管理人員和財務人員并上下緊密配合，規范項目實施和專賬核算資料、加強內部控制、保障�？顚Ｓ�、盡快組織報賬結算，財政部門要加強國庫集中支付規范化業務培訓，縮短資金支付時間。各項目主管單位要加快項目決算送審工作，同時縣鎮政府要組織力量，盡快完成扶貧搬遷、水利等300多個已竣工項目的審計。

（三）建立專項資金使用績效評價體系和考核問責機制。建議政府盡快制定出臺《政府性投資項目資金管理辦法》、《財政投資項目評審、績效管理和責任追究辦法》，建立項目評審和績效評價機制，成立專門的項目績效評價機構(或聘請第三方機構)，在每一個項目結束后，對項目目標、實施情況、資金使用效率、社會效益等方面進行綜合績效評價，評價結果作為部門和項目管理人員考核和今后優先安排專項資金預算的重要依據。在項目建設過程中，主管部門、施工單位或監理部門，由于管理不善、履職不到位等原因造成的投資損失、項目效益差的問題，必須予以追責。財政、審計、項目主管部門要履行各自責任，切實加強項目現場監督、專項資金使用監管，重大項目要事前、事中、事后全程介入監督，要不斷擴大受益群眾參與監督面。

   （四）建立政府投資項目信用評價體系，嚴肅查處招投標違規違法行為，嚴格執行退出機制。要按照國家招投標、建設工程質量管理等相關法律規定，進一步完善我縣招投標管理辦法，著力提升招標采購工作質效。要著力解決工程建設項目中的一些違規問題，建議縣政府開展工程建設領域的專項治理，嚴肅查處一批在我縣各類工程建設領域圍標、轉包、分包、個人掛靠、無資質施工等典型案件，并予以曝光，依法追責。落實施工企業退出機制和黑名單制度。凡在以前工程投標中存在圍標串標、轉包中標工程、中標后不按合同履約、工程質量低下等問題的企業和個人，列入黑名單，退出我縣建設市場。要鼓勵群眾舉報招投標過程中的違法、違規、作弊等行為，凈化我縣建設市場。

   （五）加強項目管理人才培訓工作。針對我縣項目主管部門在項目編制、重大項目審計、招標文本制作、基本建設、財務管理等各類人才十分奇缺的情況下，政府應重視加強專業人才挖掘、培養、聘用和政府購買服務工作。